聶輝華/中國人民大學國家發展與戰略研究院常務副院長、經濟學院教授

2018-12-10 16:41  來源：澎湃新聞

 

美國約翰霍普金斯大學生物統計學博士、北京人文經濟學會特約研究員黃文政2014年8月在“人口與城市化發展論壇”上發表了一個主題為“北京不應該控制人口規模”的演講。最近幾天，這篇演講的文字版以演講中的一個論斷即“人口控制使北京GDP每年損失一萬億”為題（以下簡稱“黃文”），于微信中瘋傳，再度引起人們對大城市是否應該限制人口、完全放開戶籍限制問題的關注。

 

該文基本觀點是：（1）人口密度越大的省份，人均GDP越高，所以人口是第一生產力；（2）中國是全世界人口最多的國家，國家權力集中，北京應該成為世界人口最多的城市，自然均衡人口是3700萬，現在人口規模太小了；（3）北京不缺水，北京的交通也不擁堵；（4）人口控制讓北京損失了一萬億元以上的GDP，損失2000億元的稅收；（5）限制人口是阻礙經濟優化，應完全取消戶籍政策。

 

今年春季，筆者曾經發表文章《大城市要不要控制人口——兼評幾個錯誤的流行觀點》（澎湃新聞，2018年4月2日發布）。這篇文章表達的主要觀點是：人口跟著資源走，而資源跟著權力走，因此要放開人口流動限制，鼓勵城市之間公平競爭，首先應該是減少城市之間的行政等級差異以及相伴隨的各類特惠政策。筆者并不反對放開人口流動，筆者反對的是舍本逐末的思路。在城市等級差異沒有消除，城市之間先天起點不公平的前提下，完全放開人口控制，實際上是保護了大城市的既得利益，而損害了中小城市的利益。此外，筆者針對“人口放開論”的一些主要論據，包括北京不缺水、北京不擁堵、北京應該學習東京和首爾等，逐一進行了駁斥。

 

遺憾的是，“人口放開論”似乎仍然是一種政治上正確的流行觀點，而主張“人口放開論”的論者并沒有充分考慮反方的觀點。真理是越辯越明的。為了廓清迷霧，減少分歧，積極有效地緩解“大城市病”，實現資源優化配置，筆者覺得有必要再次撰文討論。

 

一、方法論錯誤不應一犯再犯

 

首先，主張“人口放開論”的學者有一個常犯的方法論錯誤，就是選擇性利用證據。
 

支持“人口放開論”的主要證據往往是：北京人口不夠密集，因為首爾、東京的人口密度比北京還高；北京不缺水，因為美國洛杉磯的人均用水比北京還少；北京并不算很擁堵，因為倫敦和紐約更擁堵。

 

這種舉證方法有很明顯的選擇性利用證據的嫌疑，就是只舉對自己觀點有利的證據，而忽視那些對自己觀點不利但是客觀存在的證據。按照上述邏輯，假設世界上有40個特大城市，肯定有比北京更擁堵的，有比北京人均用水量更少的，也有比北京房價更高的。那么，除非北京具備了所有最糟糕的缺點，否則北京就一直是一個宜居城市。這實際上是將北京的城市發展放到了全世界最低水平，跟所有同類城市拼底線，明眼人一看就覺得不正確。

 

舉個例子，假如張三因為連續加班，過度疲勞，導致一只胳膊被機器切掉了，康復后繼續上班。按照選擇性使用證據的邏輯，既然一只胳膊也可以上班，那么張三的同事都應該繼續加班，直到也切掉一只胳膊為止，否則就是加班不夠、勤奮不足。這是不是很荒謬？

 

其次，筆者認為，黃文的主要觀點都存在邏輯或證據錯誤。

 

上述第一個觀點認為，人口密度越大的省份，人均GDP也越高，從而證明人口是第一生產力。這是明顯的因果關系倒置。實際上，不是人口越密集才導致了人均GDP越高，而是經濟制度越好，經濟越發達，表現為人均GDP越高，所以才吸引了更多的人口流入這些富裕省份。如果人口就代表生產力，請問河南、四川兩省長期處于人口大省的前列，為什么GDP總量不是排名前列？另一個反例是，上海GDP排名前列，但是其作為一個省級行政區的人口數量排名倒數。

 

第二個觀點認為，因為中國人口最多，國家權力集中在北京，所以北京作為中國的政治、科技、文化中心就應該成為世界第一大人口城市。按這個邏輯，美國是世界第一大經濟體，華盛頓是其首都，難道華盛頓也必須成為世界GDP第一大城市？實際上，根據2016年的數據，全世界人口最多的十大城市是（排名可能有爭議）：東京、上海、墨西哥城、北京、紐約、圣保羅、開羅、孟買、德里、卡拉奇。從中可以看出，一個城市人口的多少與其所屬國家的經濟總量、集權程度并沒有必然的對應關系。

 

第三個觀點是選擇性利用證據的結果，此處不再贅述。

 

第四個觀點最聳人聽聞，說人口控制讓北京損失了一萬億元以上的GDP。筆者不知道這是怎么計算的，但可以肯定作者并沒有計算背后的機會成本。假設限制人口流入北京，導致北京減少了一部分投資和對應的GDP，這并不能認定是一種“損失”。如果這些人口以及相應的資金投入其他地區，例如義烏、九江或西安，有可能產生更多的GDP，那么這反而是一種效率改進。從趨勢上看，經濟越發達的地區，投資的邊際回報率越低。正確地說，應該將人口和資金引導到邊際投資回報率最高的地區，而未必是特大城市。

 

第五個觀點認為，應該取消限制人口的戶籍制度。類似建言受到相當程度的追捧，但事情并非如此簡單。只要我們承認每個城市的資源是有限的，就必須承認每個城市都存在一個人口負載上限。因此，實際上每個城市都要限制人口總數，無非限制的手段存在差別：有的是用經濟手段，例如高房價或高房租；有的是用政治手段，例如規定在本地居住滿一定年份才能享受特定的居民待遇；有的是用行政手段，例如實行落戶積分制。

 

即便是市場經濟最發達的美國，也存在一些顯性或隱性的限制人口手段。例如，前總統克林頓的夫人希拉里，為競選紐約州參議員，1999年在紐約州買房并住滿一年，否則連參選資格都沒有。

 

總之，完全消除人口流動只是一種理想狀態，但現實中存在諸多障礙。

 

二、除了經濟效率，還要考慮地區公平

 

作為一名經濟學者，筆者需要指出的是，經濟學者在分析城市人口問題時，往往只關注經濟效率。然而，政策制定者不僅要考慮經濟效率，還要考慮很多非經濟因素，例如公平、平等、歷史問題以及民意基礎。因此，雖然經濟效率幾乎是經濟學家唯一關注的標準，但是經濟學家在提政策建議時，顯然不應該幼稚到只考慮經濟效率。遺憾的是，“人口放開論”的論者和黃文作者一樣，忽視了非經濟因素。

 

退一步講，假設放開北京、上海、廣州和深圳等特大城市的人口限制能夠提高這些城市的總體福利，這樣的政策也未必是“最好的”，因為對其他城市未必有利。一方面，中國幅員遼闊，地區差異極大，地區經濟差距突出；另一方面，中國是一個多民族國家，并沒有共同的宗教信仰和單一的文化傳統。因此，歷朝歷代都將縮小地區經濟差距作為維持國家穩定的首要治理難題。

 

事實上，如筆者在與首都經濟貿易大學經濟學院副教授方明月合作的《中國省份經濟版圖存在俱樂部收斂嗎？》一文（見于《新京報》，2016年6月8日出版）中所指出的那樣，1994年以來中國各省之間的經濟差距不僅沒有縮小，而且有擴大的趨勢。鄧小平提出的“先富帶動后富”的號召尚未實現。中共十九大報告將當前社會主要矛盾概括為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，這抓住了國家治理的關鍵問題。經濟學者研究已經證明，放開大城市（不只是一線城市）人口限制，會造成對周邊中小城市的“虹吸效應”，從而進一步擴大大城市與中小城市的經濟差距。

 

一些人建議通過大城市的福利改善來對中小城市進行補償，已經被證明是一種幻想。顯然，國家統一和地區平衡的重要性遠遠超過少數特大城市的經濟效率。筆者相信頂層設計者站在全國的角度看問題，不會不明白這一點。

 

再退一步講，即便從經濟效率講，未來的大城市集聚究竟有多大的必要性？筆者對此表示懷疑。大城市之所以能夠產生集聚效應，主要是因為它減少了運輸原材料和配件的生產成本，減少了思想交流的創新成本。但不管是貨物的集聚還是人的集聚，都是工業經濟時代大規模生產方式的產物。今天人類已經進入互聯網時代，生產方式對交通位置和當面交流的依賴性大為降低。憑借物流技術和交通設施的改善，企業集聚的必要性有所下降；憑借互聯網和大數據的引入，人們當面交流的必要性明顯降低。

 

舉例來說，筆者與一個合作者共同撰寫論文幾年了，但我們從未真正見過面，每次跨國或者國內討論都是通過Skype或者微信進行。時代變了，城市治理的思路也要變。在未來，只要網絡足夠發達，人們不僅可以在家里遠程辦公，而且可以在風景如畫的鄉村辦公，那么象北京這樣的特大城市還需要這么多人嗎？

 

三、行政權力才是區域失衡的牛鼻子

 

筆者團隊的研究證明，在城市發展方面，人口是跟著資源走，而資源是跟著權力走。在城市行政級別上，直轄市比副省級城市高，副省級城市比普通的省會城市高，省會城市又比普通的地級市高。城市級別越高，優惠政策越多，決策權力越大，競爭優勢越明顯。中國城市之間的行政等級差異造成了一種明顯的“權力等級租金”，并成為高級別城市進一步發展的推動力。（詳見《行政級別與城市發展》，澎湃新聞，2018年3月22日發布。）

 

人口、原材料等資源雖然是流動的，但是唯獨權力難以流動。在這種情況下，貿然放開城市人口限制，相當于高級別城市憑借先天的等級優勢去和其他城市競爭。這種建立在先天不公平基礎之上的后天競爭，對低級別或中小城市顯然是更加不公平的。好比一個家庭里，大哥比小弟年齡大幾歲，塊頭也大很多，然后有人主張大哥和小弟一起公平競爭家庭擁有的資源，這不是笑話嗎？

 

那怎么才能實現優化資源配置和區域平衡發展呢？我們的解決思路是：第一步，將所有縣級市的級別提高到副廳級；第二步，取消副省級市這種特殊級別；第三步，逐步將所有城市級別設定為正廳級；第四步，在實施前三步的過程中，逐步取消按照城市級別分配資源的做法，例如三甲醫院、985大學或重大國家級項目的安排都應該與城市級別無關，而是根據城市發展需要和城市經濟實力來匹配；最后一步，放開人口流動限制，真正讓市場在資源配置過程中起決定性作用，行政權力完全不再干預城市資源的配置。如果用一句話總結我們的建議，那就是：先取消城市特惠政策，再放開人口流動限制。

 

最后想說幾句“閑話”，與同行諸君共勉。第一，經濟學者提出政策的目標是最大化社會福利，而不是迎合某類群體的胃口。真的猛士，為了堅持真理，應該敢于直面龐大的網民。第二，經濟學者不要總是坐在辦公室里提政策建議，要多走出書齋。北京是不是擁堵，在高峰期坐一次13號線或4號線地鐵就可以了，根本沒必要在電腦里用所謂的“大數據”比來比去。

 

（本文只代表作者個人意見，與供職單位無關。原文標題為“先取消特惠政策，再放開人口流動”。）